如此城市×奔流特辑 | 创造大都会：从公园到公租房

清风犹存

“毕业后，我在纽约市政府开始了我的第一份全职工作。职场新人和外国人的双重身份令我对纽约市政的一切都感到无比稀奇。......带着对中美之间、建筑和经济之间以及奇观与日常之间的种种震荡和思考，我将这些关于纽约的故事合集称作《创造大都会》。”

都会活力从何而来？纽约与上海是大城市的特例还是范例？房地产税与土地出让制度有何不同？城市建设过程中的公与私领域之间如何平衡......
芒福德在《城市史》反复强调，城市的起源与演化，本质上是对土地占有、划分与功能赋予的过程。由土地衍生出的居住、商业、交通、休憩等等类型，构筑了我们赖以生存的万千空间，决定我们去哪里、做什么。
一座城市的土地利用策略更是关于城市最本质也最隐蔽的部分。
作为《奔流：从上海出发——全球城市人文对话》上海纽约双城对话特辑，本期《如此城市》邀请《创造大都会》作者、城市规划师罗雨翔与建筑师张佳晶，从土地制度到空间运营，从公园到公租房，拆解纽约与上海两座超级都市的“隐藏脚本”。

「初到纽约，“这就是所谓的大都市吗？”」

罗雨翔：我18岁来美国上大学时，学校距离纽约有大概5个小时的车程。第一年的感恩节，我和一群中国同学从学校坐连夜大巴去到纽约。当时11月的天气已经变冷了，我们在早上4、5点钟抵达。出站后看到的是老旧的基础设施、清晨的麦当劳里面有很多奇怪的人。
这让我觉得疑惑——这就是所谓的大都市吗？
后来几天在城市里转悠，我发现纽约的公共空间非常有意思，不仅有在电影上看到的中央公园，还有很多其他小一点，比较亲人的口袋公园，以及像高线公园和布鲁克林大桥公园这种，用创新的方法为人们提供有趣的公共空间......

研究生毕业后我意外且幸运地进入纽约市规划局实习，做的是预算局与规划局之间的协调工作，它们在纽约属于两套独立体系。一方面我们帮助规划师在制定方案时，兼顾政策与经济可行性，另一方面要让预算分配更好回应居民的声音。实习结束后，我顺利升到了纽约市预算局的全职岗，正式成为公共体系的一份子。通过这个契机，我得以深入了解纽约这座城市背后的运行机制。

纽约市预算局员工工牌
张佳晶：我对纽约“高密度”的印象，最初来自一位美籍台日混血建筑师朋友的描述。那大概是1999-2000年，据他所说，他曾在美国纽约的都市计划局（或类似名称的规划部门）工作过几年。当时他说：“陆家嘴的密度太小了，增加一倍才是真正的都市”，我们这些“土鳖”感到非常震惊。后来我与这位建筑师有过多次合作，也有一些建成的项目。通过他，我与纽约的规划理念有了早期的交集。

纽约中央公园 | 《创造大都会》
在上海，城市空间的多样性很丰富，陆家嘴、浦西外滩、风貌区，甚至我们的小区，属于不同的种类；而纽约的高密度是上海难以企及的，这种特殊城市面貌的背后，是纽约空间规则作为算法输出的必然结果。
这两条策略可能完全不一样。
当时国内，我们刚从城市高密度的窘迫记忆中走出，无论是政府官员、开发商还是普通百姓，会普遍将“降低密度”视为改善生活环境的核心策略。
比方说，把虹口区（每平方公里）住4万人疏解到2.5万、拉大楼间距、降低容积率，生活自然就好了。但纽约在保持高密度人口的同时，实现了建筑功能的高度混合，例如如今推崇的连续街廓、小组团、开放街区以及完善的公共空间体系。当然，去过巴黎的人会抱怨巴黎，去过纽约的人会吐槽纽约，但放在城市规划的角度下，纽约这种高密度、混合型的情况还是很让建筑师羡慕的。

罗雨翔：从纽约市政府出来后，我作为咨询方为美国30多个不同的城市做项目，发现纽约这种高密度、商住混合的模式是一个特例，其他城市基本达不到。纽约的郊区、周边城市仍然是密度较低、用途单一的形态。这种模式某种程度上也缓解了纽约的压力，比如不喜欢纽约模式的人，可以选择搬到周边城市去住。
但纽约的城市规划背后确实有一套深层的制度逻辑，从过去200多年来是一脉相承的。

「纽约高楼千奇百怪的背后：“空权置换”」

如此城市：纽约高楼的高密度背后，是土地空间制度之下，政府与企业之间的博弈。具体来说，“空权置换”与“容积率合并”的地产政策在这座城市是怎么执行的？
罗雨翔：纽约并不只是单纯的高密度，也并非所有楼房都建得很高。走在纽约街头观察天际线，更常见且有趣的景观是建筑形态各异，同一街区内建筑高度参差不齐，既有百年前建成的六、七层老建筑，也有近十年落成的八、九十层超高层，它们共存于一个街区之中。
初见这种场景时，我曾怀疑是规划出了纰漏，为何新旧高低建筑会如此混杂。后来才了解到，这背后依托的是开发权转移这一制度。假设两地块原本均允许建设20层，若左侧地块仅建了8层，剩余12层的容积率可按市场价出售给右侧地块，后者即可建设32层。这一转换过程在许多情况下无需规划局审批，完全是制度允许的市场行为。正是这种模式，使得矮楼与高楼、旧楼与新楼和谐并存，塑造出这种略显参差甚至奇特，却极具纽约特色的天际线。
进一步追溯，开发权转移起初并非服务于房地产开发，其核心目的是古建筑保护。
19世纪60年代，纽约成立了文物保护局（即纽约市地标保护委员会），将具备价值的百年老建筑列入保护范围，规定不可进行大规模翻新或开发。同时，这些古建单位多由私人或非营利机构运营持有，持有者既因获得政府认可而欣慰，又面临现实中无法进行房地产开发而导致的运营压力。
为此，在文物保护局成立3年后的1968年，政府创设了开发权转移制度（Transfer of Development Rights, 简称TDRs）。古建单位虽因地块保护无法自行开发，但可将地块内未使用的容积率出售给周边私人地块。例如，一座两层高的教堂被列为文物后，其地块原本允许建设20层，剩余18层的容积率便可上市交易，获取的现金用于文物修缮及后续投资。
如此城市：纽约城市空间制度对上海的影响其实早就已经开始了。
原贝当路（今衡山路）上的衡山宾馆，原名毕卡第公寓。它的造型呈阶梯状逐层退台（退台指建筑外墙在不同高度按阶梯状内收），这种建筑形态其实也深受1916年纽约区划决议案的影响，是容积率限制概念出现之前，纽约为了保障日照和采光，从建筑形态上进行的管控。


1937年的毕卡第公寓远眺，美国记者Rosholt拍摄
张佳晶：上海与纽约存在一个最底层的区别，即土地所有制。纽约的教堂或老公寓，土地多为私有或归属某一机构，地上的开发权也属于私有。
我们的土地性质不是私有，而土地以上的居住及公共建筑的使用权是有权限的，所以许多事情不是单纯的市场行为，空中开发权和容积率的决定权始终掌握在政府手中。
中国现代城市建设的起步大约始于20世纪90年代中期，通过房地产逐渐推动城市规划定型。2002年之前，土地出让多采用协议方式，容积率指标较为模糊，在3.5或者3.1；2002年正式实行土地招拍挂制度后，上海规划局严控中心城住宅及办公容积率，除陆家嘴等特殊地块外，住宅容积率上限基本锁定在2.5。中心城与郊区的容积率差异不大，比如嘉定新城可能是2.0，卢湾区是2.2或2.5。而这在纽约是不可想象的，纽约的容积率可能是我们的5倍甚至10倍。
当时各区财政高度依赖地产，同时基本缺乏老城保护意识。2015年、2016年左右，政府、专家意识到旧城老建筑的拆除让城市文化出现断层。加之房地产市场下行，上海开始大力推进城市更新，此时出现了一些容积率转移的项目。但上海各区差异大，跨区转移容积率的操作性低。
在2014年的某项目，我就反对规划局“每个地块都有保留、都有新建”的方案，觉得既不利于保护，也不利于新建。我提出的策略是将保护集中在某一大片街坊，将新建所需的容积率集中调配至周边无保护价值、建筑层数较低的地块。这样能实现街区的整体保护，效果也更好。这类容积率转移多由政府层面主导，体现在土地出让合同的附加条款中，承诺提高容积率或给予补贴。
虹口、原闸北（现静安）、杨浦等区，因早年资金不足，遗留了大量未拆的石库门建筑。随着上海旧城保护执行愈发严格，此类建筑的保护项目激增。但在现行土地出让制度下，每个开发商的利益都被锁定在自身拿下的单个地块内，不可能将自己的容积率转移给他人，拿下的又往往是一个“既含保护建筑、又含新建指标”的混合地块。这就导致在一个大的更新片区中，十几二十个地块在重复“建一半、留一半”的模式。其结果非常尴尬：保护不纯粹，新建又困难重重。


进行容积率转移时，需要同步对交通情况进行分析和规划

改造后效果
罗雨翔：在纽约，地块大部分属于私人土地。这种私人土地并不是指某个超大型开发商同时持有一整片区域，而是单个业主和开发商各自掌握大量细碎的土地，可能长宽十几米、几十米。
因此谈到容积率转移时，纽约是通过市场交易这些细碎的地块，而不是政府规划一个大型片区，同时政府在转移中抽一笔交易税。相比较，纽约这边单个项目的容积率转移的土地尺寸会小一点。
张佳晶：经过三十年房地产与大基建的推动，上海中心城区情况稍好，但中心城区边缘却被开发成了与传统街区背道而驰的封闭小区模式，同时街道空间逐渐丧失。虽然有人会喜欢上海的拼贴感，但这在规划上是一个问题，住在这座城市近郊的人们往往会感到街区消失了。
这种变化本是完全可以避免的。举个例子，我在新城拿到一块地，当初的规划可能是SOM或日建设计操刀，走国际化路线，提倡中心城的小地块、密路网，限高也非常国际化。其中比较好的案例是嘉定新城中心区，虽然容积率不如欧洲或日本高，但限高40米，这原本会迫使建设走向准街区模式。
然而，许多拿到土地的开发商会跟政府进行“协商”。在市场利益驱动下，当时货值最高的两种产品形态，一个是18层的高层，一个是低层联排。相比之下，街区模式设计的货值并非最高。虽然当时怎么做都赚钱，但政府为了取悦开发商，陆续批准突破了限高。
结果就是所有的楼盘都变成了同一种模式：通过内部的容积率转移，把18层做足，把容积率顶格用满，前面低容积率的部分则做成联排别墅，以实现房地产利益最大化。
这种对房地产利益最大化的追求，毁掉了中国郊区的众多新城。
罗雨翔：这种以房地产利益为主导的情况，纽约同样存在。不限于古建筑，现在纽约许多的普通楼房之间也可进行容积率转移，前提是买卖双方的用地相邻。但这其中存在一个漏洞，开发商若看准一块地，可以像玩贪吃蛇游戏一样，逐个合并周边的各个地块，最终形成一个巨型地块。
建房时，开发商并不必将建筑平铺在整个大地块上，而可以选择集中一点建设，从而形成超高层住宅。我研究生毕业刚到纽约时，曼哈顿最高的住房建筑是位于公园大道432号的公寓，共90层，堪称当时全纽约乃至全美国最高的住宅楼。开发商用的正是“贪吃蛇”式的策略。
既有合规开发机制给了开发商非常大的主动权，开发商只需通过建筑局对交通、消防、结构等规范的审核，政府和公众无权过问建筑高度和用途等规划层面的事宜。如今纽约近九成的开发权转移项目与古建保护无关，完全是开发商出于利益最大化的动机驱动的。
由于绕开了规划局审批，当地基础设施与交通承载力并不匹配。不像其他城市通过立法的方式确定城市总体规划，纽约只有行政意义的战略规划。这套制度虽然赋予了开发商极高的开发灵活性，但也催生了新的城市病，例如地铁拥堵、垃圾处理压力增大、公园绿地不足等等。
张佳晶：上海在开发权转移方面同样有成功案例，比如上海西岸。
2010年至2013年正值房地产最火爆的时期，常规的规划思路是将厂房、水泥厂、码头等建筑拆除，原地建设写字楼、住宅楼和购物中心。当时一位有建筑学背景的领导调任徐汇后，前瞻性提出沿江所有开放空间必须向市民开放，将零星的厂房、飞机库、维修厂、煤漏斗码头、水泥搅拌厂改造为艺术展览及公共生活空间。这一思路在当时显得十分超前。
在执行中，原定布局在江边的开发量转移至与江岸一路之隔的区域，腾出长达6公里的滨江岸线留给市民，这种转移方式非常成功。原本，单纯建造一栋楼，至多卖出“江景房”的价格；但当西岸经过十余年的营造，整个徐汇滨江区域所有地块的土地与商业价值得到了全面提升。
如今“梦中心”开业后的火爆场面，正是这种长期培育的结果。通过开发量转移，该开放的空间向公众敞开，该控制建设的区域严格限建，而九宫格区域的商办楼宇、城开滨江的写字楼以及周边高级住房，都成为最终受益者。但这并不真正来自市场，而是行政主导的产物，带有偶然性。

「公共空间运营与盘活：

布鲁克林大桥公园Vs西岸滨江」

如此城市：纽约的布鲁克林大桥公园与上海杨浦滨江、西岸滨江类似，都是由工业遗迹改造而成的城市公共空间。而公共空间如何盘活，维持“活人感”，反哺经济，两座城市有不同的路径。

布鲁克林大桥公园
罗雨翔：我之前在规划局的工作与公园的投资政策相关，体验非常割裂。一方面，我常吃完饭在布鲁克林大桥公园散步，那里风景非常优美。此前这里是工业区，6个不同Pier（码头）被改造成绿地、沙滩、篮球场、足球场等等，政府还提供了很多烧烤架，供不同的游客和居民使用。遇到夏天的斋月，当地穆斯林在太阳下山后集中到公园烤肉，闻起来特别香。另一方面，工作中需要我们否定公园局的预算申请。印象很深的一次是提案提出，希望在北部黑人社区雇佣临时工，定期清理公园内随意丢弃的吸毒针头，避免废弃针头扎伤儿童和宠物。这本是一项重要的民生工程，却被预算局否决。这件事让我意识到，纽约政府其实非常缺钱。实际上，公园局的预算甚至不足全市政府总预算的1%，在公共建设与公园运营方面资源极为匮乏。
我不禁好奇：为何我漫步的公园如此美好，政府却无力运营？
后来我才发现，纽约大多数品质优良、运营出色的公园，背后并非依靠政府投资，而是通过制度设计与规划引导，引入私人资本参与公园运营。以布鲁克林大桥公园为例，其年运营成本达2400万美元，主要依靠公园的地产承担。初期政府在规划阶段特意预留了7幅地块，以租赁形式交给开发商使用，收取固定租金，从而形成持续现金流。这笔商业收入覆盖了公园80%的运营成本。在此过程中，政府保留了土地所有权，并对地产开发的形态拥有更强的掌控权。

地产项目（橙色地块）为布鲁克林大桥公园提供运营资金
这与中国的土地出让模式有相似之处，区别在于纽约并未一次性收取土地出让金用于建设，而是通过99年长租合约，以逐年收取的租金形成的持续现金流，覆盖公园的运营与维护成本。
这是第一种模式。第二种模式同样依托地产，但逻辑不同。
以布莱恩特公园（Bryant Park）为例，它并不依靠公园内部的地产收益，而是受益于周边环境。该公园位于纽约中城金融区，周边遍布超高层摩天大楼。政府向这些楼宇的开发商和业主提出：除缴纳常规地产税外，额外缴纳一笔类似“物业费”的费用，拨付给布莱恩特公园的运营方，用于支持公园的高水平运维。普通公园可能一周清理一次，布莱恩特公园可以做到一周清理五次；普通公园活动匮乏，布莱恩公园则可利用资金举办丰富的活动，如夏季露天电影、冬季假日市集（Holiday Market）等。这种制度被称为“商业改善区”（Business Improvement District，简称BID），即通过向开发商收费，专门用于维护特定公共空间的运营。
第三种模式则更为直接。中央公园（Central Park）和高线公园（High Line）的运营方都不是政府机构，而是私人非营利组织。中央公园由管理委员会管理，高线公园背后是“高线之友”，这些组织依托非常成熟的慈善基金模式，通过向富人筹款和内部活动运营的收入自我造血。


高线公园是“公私利益交换”为主导的城市空间的典范 | 《创造大都会》
张佳晶：可能大家都不相信，十几年前，上海中心城区的公园大多在晚上8点锁门，我曾带上海交通大学的工作营调研原卢湾区的社区公园时，晚间闭园是常态。
可见真正意义上的开放空间在我国普及之晚。而在西岸滨江开发后，公共空间的运营思路一下就转变了。政府每年投入数千万，给西岸打造了艺术展览的IP，从2013年首届城市空间艺术季、2014年龙美术馆落成，再到余德耀美术馆、西岸美术馆、油罐艺术中心、西岸艺术中心的相继亮相，以及沿线那些小型公共服务建筑的植入，政府用了大量投入来打造西岸IP。

西岸滨江
罗雨翔：我在纽约有两方面共鸣。一是公园的规划和运营不能太过。纽约公园成功的背后是运营组织细致的规划，许多公园规划和运营并不来自政府统筹调控，而是出于更了解自己的社区组织的诉求，一些扎根社区的非营利组织甚至是公园规划或运营的主导者。二是上海政府通过投资公共空间拉升周边地产的价值，再让这些周边的地产反哺公共建设，这个逻辑和纽约一模一样。但重要的区别在于，政府资金回流不是一次性缴付，而是地产税回流。

罗雨翔的播客节目《城市传说 Urban Myths》，用规划视角理解社会议题

「大城“居大不易”：

房地产税与住房调控策略」

如此城市：“居大不易”，住房问题是上海与纽约这两座大都会共同面临的问题。在居住方面，纽约的公租房和上海的公租房保租房各有什么特色？政府如何调控？
罗雨翔：罗斯福新政实施期间，联邦政府大力向社会注资，纽约获得了大量拨款。这些资金主要用于贫民窟改造和保障房建设，类似于我们所说的棚户区改造。这些房屋建于政府持有的土地上，由政府开发、运营，政府充当房东的角色。

2000年以后，纽约政府不再沿用这种模式新建任何保障房，但住房问题依然存在。为此，政府设计出多种制度，目前纽约主要有三种激励模式。
第一种是将可负担住房（Affordable Housing）与房产税优惠挂钩。政府规定，如果开发商在新建项目中配建一定比例的可负担住房——例如原本规划建设100户住宅，其中20%到30%用作可负担住房——那么，不仅这部分住房免征房产税，整栋建筑在未来二三十年内都可享受免税待遇。在纽约，房产税是一笔巨额开支，这样的政策对开发商而言具有极强的吸引力。

纽约开发商建的豪华公寓中20%-30%为经济型住宅 | 《创造大都会》
第二种模式是政府协助融资，通常用于保障房占比较高的项目，比例可能达到50%、60%甚至100%。政府主要通过提供低利率贷款或者参与项目初期本金构成的方式，缓解开发商建设期的资金压力。这种模式相对复杂，总体而言是政府帮助开发商，用低成本建设更高比例的保障房。
第三种模式是利用容积率激励。纽约的法规明确规定：凡涉及规划调整的项目，无论是用地性质变更（如由非住宅改为住宅），还是容积率提升（如从10层增至20层），均须自动配建20%至30%的可负担住房。
通过上述免税、融资支持和容积率激励政策，纽约从罗斯福新政时期依靠联邦拨款、政府大拆大建的重资产模式，转变为轻资产模式。目前，政府不参与土地持有，不直接开发建设，也不负责后续的租赁运营，而是通过构建政策与资金工具的“桥梁”，成功引导开发商参与其中。
张佳晶：保障房制度方面，上海紧跟国家政策发展。2010年以前只有“经济适用房”，名义上面向中低收入人群，价格约为周边商品房的六折，但即便打折，单价也可能达到几万一平米。房总价依旧高昂，且规定五年内不得交易，这种用房无法惠及真正的中低收入群体，更像准商品房。
随着经济适用房逐渐陷入尴尬境地，政府也意识到它无法真正遏制地价或保障低收入人群，于是推出了“共有产权房”。共有产权房的逻辑是：政府和购房人共同出资投资这套房产，约定五年或十年后可出售，增值收益按产权比例共享。
2010年后，中央政府才下决心建设真正的公共租赁住房（Public Housing/Social Housing），即只租不卖的房源，剥离其投资与金融属性，真正用于保障居住。2010年“新国十条”出台后，上海反应迅速，于2011年制定了《公共租赁住房导则》，标志着住房真正用于租赁给无房青年或低收入群体。这种政府兜底的模式在2018年后难以为继，公租房运营无法盈利，加之核心区优质地块成本高昂，大规模建设公租房的项目急剧减少。随后政府借鉴欧美模式转由开发商配建。
但这种做法在中国特有的小区模式下引发了新问题。一方面，开发商拿到的土地出让合同中会硬性规定必须配建5%的保障房，这一规定因为缺乏配套激励政策变成硬性摊派，直接拿走了开发商5%的利润；另一方面，纽约多为独栋高楼，而我们是封闭式小区，内含大量公共空间，公摊和物业费方面产生了大量矛盾。2018年后，国家开始推行“保障性租赁住房”，允许开发商直接拿地，建设专门用于租赁的住宅。居住的概念不断转换，从经济适用房、共有产权房、公共租赁住房，到中间出现的双限房、人才公寓，最终演变为保障性租赁住房。
目前中国主流的保障性住房政策，正是以这种保障性租赁住房的开发模式为主。
这一模式以上海为先导，并已影响到北京、深圳等大城市。上海之所以被称为“优等生”，是因为行动极快，很早就针对保障性租赁住房出台了新的建筑规范——毕竟它不同于商品房，不能用旧标准套用。深圳跟进得也不错，但尚未像上海这样迅速完成新规的制定。
不过，随着房地产市场下行，在售楼困难的情况下，开发商开始重新审视租赁市场，希望通过创新设计提升出租率和租金收益。这带来了一个意想不到的好处：在房地产销售盛期，建筑师没有任何话语权，住房设计只需满足售楼处美学。而现在，当房回归居住属性，租金成为核心指标时，设计就会回归到对本地居住习惯、气候条件的考量，从而衍生出多样化的解决方案。